在我国现阶段，“三农”问题倍受各界关注，因土地是农民的命根子，是进行农业生产最重要的物质基础和前提，也是目前我国绝大多数农民用于生活保障的唯一资源，故“三农”问题归根结底是土地问题。由于农地问题的特殊重要性，其解决关系到我国改革开放和现代化建设的全局，也是我国赖以稳定发展之本，因此，对农地立法问题进行研究，有利于从法律上促进“三农”问题的解决，加快全面建设小康社会的步伐；有利于建设社会主义新农村，实现农村社会发展的科学与和谐；也有利于农民身份的改变、社会保障的实现和基本人权的维护。同时，还可为立法者提供参考文本、为法院审理农地案件提供裁判依据和理论渊源。

　　（一）本文研究的问题

　　学术界关于农地制度的研究成果颇丰，但这些研究成果主要集中于农业经济学、农村社会学和政治学领域，法学界对该问题的专项深入研究甚少。在物权法制定过程中，该领域引起了部分学者的密切关注，但其研究多是局限于在物权法所涉及的内容方面献计献策，基本上未形成多层次研究的思路和成就。而且，针对农地立法问题，法学理论研究也存在诸多缺陷，其主要表现在以下方面：第一，缺乏对农地权利法律制度的体系化探讨，研究成果更多地是致力于农地立法问题中某一、二个具体制度的设计，而忽视了农地法律制度的整体和谐；第二，未能注意到农地制度并非单纯法律问题，割裂了农地制度与政治经济体制和历史传统的密切联系，致使研究难以深入；第三，社会实证的研究方法的运用有待加强、研究内容单薄，不够全面，缺乏对农村基层实际的深入全面了解，从而也难以提出更妥当务实的解决方案；第四，研究视野褊狭，致使从性别视角探讨妇女土地承包经营权保护问题的成果尚待深入，对从基本人权视角研究农民社会保障立法的研究也相对薄弱，同时研究大多集中在农业用地方面，对包括宅基地使用权在内的集体建设用地使用权关注较少。这种对与农地立法具有密切联系的特殊群体和特殊问题研究的薄弱，僵化了农地立法问题的研究对象，并导致相关研究难以深入。因此，本文针对法学理论对农地立法问题研究的薄弱环节，除坚持传统的法学研究的优势之外，还运用社会学的实地调研的研究方式重点研究以下两个问题：

　　1、考察农地立法的国情基础

　　农地立法尽管牵扯的范围规范，但其主要是对农民土地权利的规范，事关农民的切身利益，故必须考虑农民的生产生活方式、农民对土地权利运行的期盼、现行法律规范和政策的实施造成的农民利益的得失等。因此，我们没有画地为牢，自我设限，以流行的法律模式和理论“套”中国农地法律制度的现实所体现的复杂情况，而是深入田间地头，认真听取了农村普通农民对土地法律和政策的一些朴素的意见和建议以及中国基层政府官员和村干部就农地法律和政策的基本观点。上述素材均从不同方面反映了我国农地立法应当给予高度重视的国情基础，从而在本文中被加以细致分析。

　　2、研析“纸上的法”与“行动中的法”之距离所生问题

　　不为获取资料的便利而限于对时髦的法律词语进行乏味的逻辑演绎，而是知难而进，自觉地采纳了有别于传统经院式、学究式说理与论证的实证研究方法。尽管基于法律条文进行规范研究在民法学中是一种主流方式，在我国目前民法学研究水平还比较落后的情况下有积极的意义，但相比较而言，我国民法学界对法律制度的实证研究则显得较为欠缺。而缺乏实证研究的成果反映在对农地法律制度中，要么难以被现实生活接受，要么偏离了理论设计的初始目标，而对解决中国的农地问题束手无策。因此，本文不仅关注“纸上的法”，而且更关注“行动中的法”，并将研析这两者之间差距所生问题作为重要内容。

　　（二）本项研究的思路

　　在当前全面建设小康社会的关键时期，准确把握国内外形势，顺应时代要求，根据我国国情建立农地权利法律体系，完善农地立法无疑是解决“三农”问题的制度保障。本项研究将以贯彻落实科学发展观、建设和谐社会和社会主义新乡村的宏观背景为基础，依循从解释论到立法论的基本思路，充分采用历史实证、法律实证和法社会学方法，尤其是社会实证的田野调查方法，深入了解和分析我国现行农地权利法律制度。具体而言，本文沿着两条路径推进：其一，运用法社会学方法，重点展开针对我国农地权利法律制度体系、全面运行状态的田野调查，通过以问卷抽样调查和对典型对象个别访谈的形式进行广阔的实地调研，全面了解农地权利法律制度在我国农村社会运行的实然状态，探寻农地权利法律制度构建的现实社会环境，进而展开其成因、问题与基本对策的探求，这是本项研究展开的主线和基本前提。其二，运用法律实证方法，对我国农地权利现行法律制度初步解读，探求影响农地立法的制度背景和社会环境，结合社会实证研究的成果，探究农地权利法律制度的应然功能和实然功能之间的距离及其产生的原因。

　　（三）本文的研究背景和依据

　　1、本文的研究背景

　　本项研究不是为了追求纯粹的理论上的卓越与艰深，而是以了解社会现状、解决社会现实问题为依归，因此，在研究过程中，我国以当前指导解决“三农”问题的政策和法律的规定为分析问题的背景。

　　（1）本文研究的政策背景。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。而且，为推进社会主义新农村建设，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策，更是于2006年在全国范围内取消了农业税，使农民负担不断加重的趋势得到了有效的遏制，使农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。同时，今年的《政府工作报告》强调指出：推进社会主义新农村建设，必须把重点放在发展农村经济、增加农民收入上；坚持稳定和完善农村基本经营制度，坚持因地制宜、从实际出发，坚持尊重农民意愿、维护农民权益，反对形式主义和强迫命令。这使保护和实现农民权益有了更明确的指导。此外，农村社会保障制度的建立也始受重视。可见，我国“三农”政策较之以往更加明确、更加细致、覆盖面更加广泛。

　　（2）本项研究的立法背景。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农地承包法》）是我国规范农地承包经营权的最重要、最全面的法律规范，是研究农地立法问题的主要法律依据。但更重要的是，2007年3月16日全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），该法律较之于《农地承包法》层次更高，而且内容更完整，其对集体所有权、土地承包经营权和宅基地使用权均做出了最新的明确的规范。这两部法律是本项研究的最为主要的立法资料。其他有关农地权利的法律规范也是本文分析的对象。

　　2、本报告的研究依据

　　实地调查的真实数据和面对面的访谈是本项研究工作展开的重要前提，因此，我们分5个调查小组，于2007年5初月至8月初对东部、南部、西部、北部、中部五个各具特色的农业区域经济区的10省30县90乡180村1800个农户进行了前后历时4个月的大规模实地调查。共收回1799份有效问卷和200余份访谈记录以及几十份土地纠纷判决书、调解书等珍贵的一手资料。这些材料是本项研究的重要支撑素材。

　　二、农地权利体系构建

　　农地制度涉及诸多法律问题，横跨公、私法，牵涉国家、集体和农民个人。在价值取向上，其中的法律问题均应以对农民的土地权益保障为核心。因为农地权利不仅是农民生存的基础，更是彰显农民人格的内在要求。因此，构建科学合理的农地权利体系意义重大。

　　1、农地权利类型之梳理与整合

　　（1）现存农地权利之梳理

　　根据我国当前法律制度的规范，农地权利类型主要有农村集体土地所有权、农地承包经营权、宅基地使用权和自留山使用权等。

　　农村集体土地所有权，是其中最为核心的权利，可谓为建构农地权利体系的基石，其他农地权利类型均为其所派生。可以说，我国现行法律对农村土地所有权归属状况的规定非常明确，即属于农民集体，但遗憾的是，其在实践中却被有意无意的轻视甚至忽视了。

　　农地承包经营权，是农地承包经营权人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流转的权利。该权利是当前农民享有的一种重要的土地权利，也是各界最为关注的农地权利，相当一部分民法学者将注意力放在农村集体土地的利用制度的设计上，并以此作为解决农村集体土地制度之弊端的契机。

　　集体建设用地使用权，即乡（镇）村建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设而使用土地的一种用益物权。它主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地。该种类型的农地权利的法律规范还很不完善，有待大力加强。

　　宅基地使用权，是村民建设住宅使用集体的土地而形成的土地使用权。农村宅基地使用权是与农村集体经济组织成员的资格紧密地联系在一起的，且在一定程度上具有社会福利和社会保障功能。对于这种重要的权利，我国法律的规范非常原则，且缺乏可操作性。

　　自留山使用权。自留地、自留山是农业合作化以后集体分配给其成员长期使用的土地。自留地主要是菜地，自留山主要为解决社员的生活用材。自留地只能用来种植农作物，自留山只能用来种植林木，未经批准，不得改作他用。

　　上述各种农地权利虽然在法律中均有规范，但从农地权利在体系化来看，在构建上却有一定的不足之处，有必要加以整合。

　　（2）农地权利体系之整合

　　对现行农地权利进行整合是农地权利体系立法构建的基本前提和重要基础，对农地权利加以整合可以从不同的角度进行，本文将以主体为轴线展开。现分述如下：

　　第一，农民作为主体。

　　我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在现阶段，农村集体土地所有权是在一定的范围内为全体成员的整体利益，由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权，并在集体利益的基础上实行成员的个人利益。由于村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。同时，法律缺乏关于单个农民作为集体成员一份子通过何种途径参与到所有权的行使中去，分享所有权带来的收益的规范，致使农民未能合理的享有农地所有权的利益。上述情形已经影响到农民对农地所有权归属的期望。

　　除农地所有权外，农民对集体土地还享有使用权。该种权利是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利，包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权两大类。

　　农村集体建设用地使用权是农村集体投资兴办公用事业、工商业（乡镇企事业、村办企业）或农民兴办工商业（各种形式的企业）、以自身居住为目的建设房屋等使用农村集体土地而形成的土地使用权，具体包括乡村企业和公用事业用地的使用权、宅基地使用权。在现行法律、法规以及实践中，宅基地使用权与集体建设用地使用权并列而独立存在的，该种处理方式是不妥当的，因为两者并无本质区别。